Das Glücksspielkollegium

Intraföderale Kooperation vor dem Hintergrund des Bundesstaats- und Demokratieprinzips

Maximilian Kothe-Marxmeier, Robin Anstötz

Donnerstag, 26.08.2019

I. Das Glücksspielkollegium

Regelungen zum Glücksspielkollegium finden sich in den §§ 9a, 19 GlüStV. § 9a GlüStV sieht in den in den Abs. 1-3 bezeichneten Bereichen ein sog. ländereinheitliches Verfahren vor. Dieses dient einerseits einer ländereinheitlichen Beurteilung von Entscheidungen und deren effektiver Umsetzung, andererseits der – wohl unionsrechtlich geforderten – horizontalen Kohärenz. Nach § 9a GlüStV werden die bezeichneten Aufgaben durch eine Landesbehörde mit Wirkung für alle Länder wahrgenommen. So kann beispielsweise das Land Hessen eine Konzession für Sportwetten (§ 9a Abs. 2 Nr. 3 Var. 1 i.V.m. § 4a GlüStV) mit der Wirkung erteilen, dass die Konzession für alle Länder Wirkung entfaltet (sog. überregionaler Verwaltungsakt). Das Land Hessen übt in diesem Bereich auch die Aufsicht nach § 9a Abs. 3 GlüStV aus. Darüber hinaus kann das Land Niedersachsen im Bereich gewerblicher Spielvermittler nach § 19 Abs. 2 S. 1 GlüStV Erlaubnisse für jedes Land, in dem der Spielvermittler tätig zu werden beabsichtigt, erteilen. Erlassen wird in diesem Fall also ein Bündel von Verwaltungsakten.

Der Umstand, dass die Entscheidung einer Behörde ländereinheitliche Wirkungen entfaltet, wird dadurch zu kompensieren gesucht, dass der Handlung der Vollzugsbehörde ein verwaltungsinternes Verfahren in dem sog. Glücksspielkollegium unter Beteiligung aller Länder vorgeschaltet ist (vgl. dazu § 9a Abs. 5-8 GlüStV). Dieses Kollegium dient der zuständigen Behörde als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Es setzt sich aus 16 Mitgliedern zusammen, wobei die oberste Glücksspielaufsichtsbehörde eines jeden Landes ein Mitglied entsendet. Entscheidungen fasst das Kollegium durch Beschluss mindestens mit einer qualifizierten Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen der Mitglieder. Die Beschlüsse sind zu begründen. Die zuständigen Behörden sowie die Geschäftsstelle sind an Beschlüsse gebunden und haben diese zu vollziehen.

II. Vereinbarkeit des Glücksspielkollegiums mit dem Bundesstaatsprinzip

Eingriffe in das Bundesstaatsprinzip unterliegen Schranken. Die Länder dürfen nicht gegen ausdrückliche Verfassungsbestimmungen verstoßen. Sie dürfen nicht in den Kernbereich des Bundesstaatsprinzips eingreifen, also ihre Eigenstaatlichkeit preisgeben oder eine sog. dritte Ebene der Staatlichkeit begründen. Zuletzt muss der Eingriff in das Prinzip eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung angemessen sein. An dieser Stelle soll allein der intensiv diskutierten Frage der Begründung einer dritten Ebene nachgegangen werden.

Da Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 S. 1 und 79 Abs. 3 GG lediglich vom Bund und den Ländern sprechen, darf keine sog. dritte Ebene im Bundesstaat gebildet werden. „Tertium non datur“. Was aber ist eine „dritte Ebene“?

Man könnte abstrakt schon die Möglichkeit der Entstehung einer dritten Ebene ablehnen, weil sämtliche Vereinbarungen zwischen den Ländern immer dem Länderrecht und niemals dem Bundesrecht oder dem Recht einer dritten Ebene zugeordnet würden. Das trifft aber dann nicht mehr zu, wenn Handlungen der Gemeinschaftseinrichtung bei wertender Betrachtung gerade nicht mehr den Ländern, sondern der Gemeinschaftseinrichtung als solcher zugerechnet werden. In diesem Fall verselbständigt sich der Akt und löst sich von den Ländern, die die Gemeinschaftseinrichtung gegründet haben.

Offensichtlich liegt eine solche dritte Ebene vor, wenn ein Gebilde mit eigener Staatsqualität gegründet wird. Auch ein Staatenbund, der selber unmittelbar Hoheitsrechte mit Wirkung für die Mitgliedstaaten auf vertraglicher Grundlage ausübt, fällt darunter. Beides ist aber im Fall des Glücksspielkollegiums nicht gegeben. Darüber hinaus dürfen die Länder aber auch kein verselbständigtes Rechtssubjekt schaffen, das für alle Länder verbindlich handelt und nach außen in Konkurrenz zum Bund auftritt. Wesentlicher Zwischenschritt zur Feststellung einer dritten Ebene ist die Frage, wem ein Vollzugsakt, beruhend auf einem Beschluss des Glücksspielkollegiums und ausgeführt durch die Vollzugsbehörde, zuzurechnen ist.

Auf das Land Hessen als Land abzustellen, das die Geschäftsstelle des Glücksspielkollegiums beheimatet, überzeugt nicht, da Hessen über die Geschäftsstelle keine Personalgewalt besitzt.

Obwohl dem Glücksspielkollegium eine eigene Geschäftsstelle zugeordnet ist, kann dem Kollegium als solchem ein Vollzugsakt jedenfalls mangels eigener Rechtssubjektivität nicht zugerechnet werden.

In Betracht kommt hingegen das Land, dem die Vollzugsbehörde angehört, beispielsweise im Fall der Sportwetten das Land Hessen. Schließlich tritt dieses Land gerade dem Bürger mit Außenwirkung gegenüber, ist im Verwaltungsgerichtsverfahren Klagegegner. Aus Sicht des Bürgers handelt also nicht etwa das Glücksspielkollegium, sondern die jeweilige Landesbehörde. Allerdings kann es sein, dass das den Beschluss ausführende Land zuvor im Glücksspielkollegium per Mehrheitsbeschluss überstimmt wurde, sodass es einen Beschluss gegen seinen Willen vollzieht. Zudem verbleibt der Behörde kein Umsetzungsspielraum. Außerdem ergehen die Erlaubnisse im gebündelten Verfahren nicht nach dem Recht des ausführenden Landes, sondern nach dem Recht der jeweils betroffenen Länder. Nichts desto trotz gilt: Während das Glücksspielkollegium eine Entscheidung trifft, handelt das jeweils zuständige Land. Auch wenn letzteres inhaltlich gebunden ist, ist aus Gründen der klaren Verantwortungszuordnung darauf abzustellen, wer dem Bürger gegenübertritt. Das ist das jeweils zuständige Land. Zudem bleibt die Landesbehörde gem. Art. 1 Abs. 3 GG auch zu einer eigenständigen Prüfung der Grundrechtskonformität verpflichtet.

Daher verbleiben als Zurechnungssubjekte – stellt man nicht wie oben bereits auf das handelnde Land ab – die Länder in ihrer Gesamtheit bzw. Mehrheit sowie die einzelnen Länder als Mandanten. Dass das Glücksspielkollegium Mehrheitsbeschlüsse fassen kann, scheint für die Länder in ihrer Verbundenheit und damit für eine dritte Ebene zu sprechen. Doch braucht es für einen Beschluss eine qualifizierte Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Kollegiums, sodass der Zurechnungszusammenhang zu den Ländern zwar gelockert, aber nicht gänzlich unterbrochen wird. Zudem kann das Kollegium mit seinen auf Teile der Glücksspielaufsicht begrenzten Kompetenzen im Innenverhältnis bei wertender Betrachtung wohl kaum als eine mit dem Bund konkurrierende dritte Staatsebene betrachtet werden. Derart beschränkte Hoheitsrechte, die nicht einmal mit Außenwirkung wahrgenommen werden können, konstituieren keine eigenständige Staatsgewalt. Das könnte man unter Berücksichtigung des Umstands, dass es neben dem GlüStV noch diverse weitere intraföderale Staatsverträge gibt, in der Makroperspektive wiederum anders sehen. Die Entstehung einer dritten Ebene allein aufgrund der Zahl intraföderaler Staatsverträge anzunehmen, erscheint aber aufgrund der Vielschichtigkeit derselben ebenso wenig überzeugend. Denn der bloße Abschluss eines intraföderalen Staatsvertrags an sich gibt keinen Aufschluss darüber, ob eine dritte Ebene begründet wird. Das Glücksspielkollegium verbleibt also jedenfalls im staatsrechtlichen Bereich der Länder. Eine dritte Ebene entsteht nicht.

III. Vereinbarkeit des Glücksspielkollegiums mit dem Demokratieprinzip

Darüber hinaus stellt sich die Frage nach der Vereinbarkeit des Kollegiums mit dem aus Art. 20 Abs. 1, 2 GG folgenden Demokratieprinzip. In Rechtsprechung und Literatur ist diese Frage bereits seit längerem Teil einer wiederkehrenden Debatte. Jüngst entschied das VG Arnsberg, dass „keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums“ (VG Arnsberg, Urt. v. 10.10.2018 – 1 K 5592/17 –, juris Rn. 60) bestünden. Abweichend entschied der VGH Hessen (VGH Hessen, NVwZ 2016, 171 (173 f.)), dass es dem Glücksspielkollegium an einer hinreichenden demokratischen Legitimation mangele. Von einer einheitlichen Rechtsprechung kann damit nicht die Rede sein. Uneinigkeit herrscht ebenfalls im Schrifttum. Vor allem Kirchhof und Würtenberger schließen sich dem VGH Hessen an und sprechen sich für eine Verletzung demokratischer Anforderungen aus.

Aufgrund der Bindungswirkung der Beschlüsse des Glücksspielkollegiums und der Entscheidungsfindung mittels qualifizierter Mehrheit  kann es zu der Situation kommen, dass die nach außen handelnde Vollzugsbehörde  eine Entscheidung zu vollziehen hat, die gegen ihre Stimme im Glücksspielkollegium getroffen wurde. Dieser verfahrensrechtliche Umstand ist der Ausgangspunkt der Diskussion der demokratischen Legitimation des Glücksspielkollegiums. Einigkeit besteht insoweit, dass dies zu einer Schmälerung der demokratischen Legitimation des Handelns des Kollegiums führt. Inwiefern dies jedoch zu einem Verstoß gegen das Demokratieprinzip führt, ist sehr umstritten.

Nach den Befürwortern der Vereinbarkeit findet ein Ausgleich über andere Legitimationsstränge statt. So wird angeführt, dass die durch den Glücksspielstaatsvertrag vorgegebenen Ziele und Sachnormen eine hinreichende sachlich-inhaltliche Legitimation verschaffen würden. Daraus folge, dass ein bestehendes Ermessen nicht zu einem „glücksspielpolitischen Regulierungs- und Gestaltungsspielraum“ führe. Verstärkt werde die demokratische Legitimation der Beschlüsse des Glücksspielkollegiums durch die Beschränkung der aus § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV folgenden Bindungswirkung für die Vollzugsbehörde auf rechtmäßige Beschlüsse des Kollegiums. Damit übernehme die ihrerseits personell-organisatorisch demokratisch legitimierte Vollzugsbehörde die (Letzt-) Verantwortung für die Prüfung der Verbindlichkeit des Beschlusses. Bei genauer Betrachtung stelle auch die Bindung an einen dem Votum des Vollzugslandes konträren Beschluss keine Verpflichtung des Vollzugslandes zum Handeln gegen dessen Willen dar. Das staatsvertraglich vereinbarte und parlamentarisch kodifizierte Modell des Glücksspielstaatsvertrages sehe den gemeinsamen Willen der beteiligten Länder vor, im Wege einer chancengleichen Beteiligung dieser am Diskussionsprozess im Kollegium einen konsensnahen, nicht aber einen die ländereigenen Vorstellungen allein widerspiegelnden Beschluss zu generieren. Letztendlich lägen ausreichende sachliche Gründe wie die Impraktikabilität einer einstimmigen Beschlussfassung mit der intraföderalen Kooperationsmöglichkeit, die unionsrechtlich verlangte Kohärenz und die rechtsstaatlich geforderte Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit staatlicher Institutionen vor.

Kritiker hingegen verneinen ein hinreichendes Legitimationsniveau und halten das Glücksspielkollegium in seiner aktuellen Ausgestaltung für nicht mit dem Demokratieprinzip vereinbar. Die Bindungswirkung des § 9a Abs. 8 S. 4 GlüStV erstrecke sich sehr wohl auch auf rechtswidrige Beschlüsse. Einige Vertreter nehmen jedoch eine Ausnahme für offensichtlich rechtswidrige Beschlüsse an, was wiederum für Abgrenzungsschwierigkeiten sorgt. Angezweifelt werden ferner die Kontroll- und Aufsichtsbefugnisse der Länder, welche im Beschlussverfahren im Kollegium überstimmt wurden und von den Wirkungen des Handelns der Vollzugsbehörde in ihrem Hoheitsgebiet betroffen sind. Damit sei das faktisch entscheidende Handeln des Kollegiums keiner effektiven Aufsicht unterstellt und büße an erforderlicher Legitimation ein. Insoweit handle es sich beim Glücksspielkollegium um einen „aufsichtsfreien Raum“. Der Beschluss könne vor dem Staatsvolk des überstimmten Landes nicht mehr legitimiert werden. An diesem Defizit und der besonderen Grundrechtsrelevanz der auszuführenden Beschlüsse des Kollegiums sollen auch die oben genannten Vorgaben des Glückspielstaatsvertrages nichts ändern. Zwar sei zur Ermöglichung der intraföderalen Kooperation eine gewisse Abweichung von einem bestimmten demokratischen Legitimationsniveau möglich; eine solche verbiete sich jedoch, wenn – wie vorliegend – dem aufsichtlosen Staatsorgan weitreichende Entscheidungsspielräume in grundrechtssensiblen Bereichen zukomme.

Siehe weiterführend:

VGH Hessen, NVwZ 2016, 171 (172 ff.).

OVG Hamburg, Urteil vom 22.06.2017 - 4 Bf 160-14 -, juris Rn. 143 ff.

Isensee, Idee und Gestalt des Föderalismus im Grundgesetz, in: ders./Kirchhof (Hrsg.), HStR, Bd. VI, 3. Aufl. 2006, § 126 Rn. 172 ff., 186 ff.

Dietlein, ZfWG 2015, Sonderbeilage 4.