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Die Privatisierung der Spielbanken in NRW als regulierungsrechtliche Grundsatzfrage

Sebastian Walisko

Freitag, 8.11.2019

„Die Umbrüche im Glücksspielbereich werfen die Frage auf, ob eine Förderbank Casinos betreiben muss. Aus unserer Sicht müssen weder eine Förderbank noch der Staat am Roulettetisch sitzen“, …

 

befindet Lutz Lienenkämper, Finanzminister des Landes Nordrhein-Westfalen, unmittelbar nach der im Jahre 2018 vom nordrhein-westfälischen Landeskabinett beschlossenen Privatisierung der Westdeutschen Spielbanken GmbH. Die Entscheidung zugunsten eines Spielbankenangebotes in privater Trägerschaft begründet er damit, dass es „nicht entscheidend [sei], ob eine Spielbank in öffentlicher oder privater Hand ist. Entscheidend [sei vielmehr], dass die Aufsicht über den Spielbetrieb engmaschig und wirksam ist“.

 

Seitdem ist es ruhig geworden um die Privatisierung der nordrhein-westfälischen Spielbanken in Aachen, Bad Oeynhausen, Dortmund und Duisburg. Insbesondere das im Geschäftsbericht für das Jahr 2017 offengelegte Minus in Höhe von 7,6 Mio. EUR brachte die Verhandlungen mit potentiellen Käufern ins Stocken. Besserung scheint allerdings insofern in Sicht, als sich das Konzernminus im Geschäftsjahr 2018 fast halbierte; und mehr noch wird für das Jahr 2019 mit Bruttospielerträgen von insgesamt 114,9 Mio. EUR gerechnet. Unabhängig von den wirtschaftlichen Entwicklungen der Westdeutschen Spielbanken GmbH und deren Auswirkungen auf den Kreis potentieller Käufer bedarf es aber ohnehin zunächst einer Änderung des Spielbankengesetzes NRW, um eine Privatisierung zu ermöglichen. Derzeit normiert § 3 Abs. 1 SpielbG NRW nämlich, dass „Gesellschafter eines Unternehmens zum Betrieb einer Spielbank […] nur juristische Personen des öffentlichen Rechts oder solche juristischen Personen des Privatrechts sein [dürfen], deren Anteile überwiegend dem Land Nordrhein-Westfalen gehören“.

 

Der Diskurs um die Privatisierung der Spielbanken in Nordrhein-Westfalen wirft zugleich ein Schlaglicht auf ein anderes Thema, das die glücksspielrechtliche Forschungslandschaft zurzeit maßgeblich prägt. Auch hinter der Debatte um eine Liberalisierung der ländereigenen Lotterieangebote verbirgt sich die grundlegende Frage, ob sich das Glücksspielangebot zwingend in der Hand des Staates befinden muss. Bisher hält das Lotteriemonopol allerdings jeglichen Angriffen juristischer und politischer Natur stand. Obgleich das Spielbankenangebot nicht als Monopol ausgestaltet ist, erhöht sich doch zumindest der Rechtfertigungsdruck für die Verfechter des Lotteriemonopols: Warum soll das Spielbankenangebot mit einem vergleichsweise hohen Suchtgefährdungspotential privatisiert werden können, während für Lotterien, die über das geringste Suchtgefährdungspotential verfügen, weiterhin ein Monopol erforderlich ist? Wäre nicht auch eine Liberalisierung der Lotterien denk- und gangbar, wenn es doch „nur“ einer effektiven Aufsicht bedarf?

 

Sofern man derzeit verschiedentlich vertretenen Annahmen folgt, wird diesen Fragen durch eine von der Politik (unwissentlich) selbst initiierte Umverteilung zwischen den verschiedenen Spielformen zusätzlicher Nachdruck verliehen. So soll die Reduzierung des Konzernminus der Westdeutschen Spielbanken GmbH auf die verschärften Restriktionen für das Spielhallenglücksspiel zurückgeführt werden können. Glücksspieler, die zuvor Spielhallen aufgesucht haben, frequentieren demnach nun wohl (möglicherweise) die Spielbanken, in denen Automatenglücksspiel ebenfalls angeboten wird. In suchtwissenschaftlicher und regulierungstheoretischer Perspektive wäre eine solche Entwicklung durchaus kritisch zu sehen: Spielbanken unterliegen nämlich weit weniger Vorgaben als Spielhallen und bieten eine größere Anzahl an Spielautomaten. Während in einer Spielhalle gemäß Spielverordnung höchstens zwölf Spielgeräte aufgestellt werden dürfen, wirbt etwa die Spielbank Wiesbaden mit mehr als 190 Automaten. Inwieweit die im Vergleich zu Spielhallen geringere Anzahl an Spielbanken in einem Bundesland dies relativieren kann, erscheint zumindest fraglich. Darüber hinaus bestehen für das Automatenspiel in Spielbanken im Unterschied zu jenem in Spielhallen auch keine Vorgaben hinsichtlich der Gewinne und Verluste je Einsatz und je gespielter Stunde, was das Automatenspiel in Spielbanken für Glücksspieler dem Grunde nach deutlich attraktiver macht. Als Rechtfertigung für diese regulatorische Ungleichbehandlung von Spielbanken- und Spielhallenglücksspiel wird ein unterschiedliches Risikopotential der Aufstellorte angeführt. Nach suchtwissenschaftlichen Erkenntnissen trägt diese nicht zuletzt vom Bundesverfassungsgericht in seinem Spielhallen-Beschluss vertretene Annahme jedoch nicht: Auch wenn verschiedene Risikofaktoren wie etwa die Anzahl der verfügbaren Spielgeräte oder die Gewinnchancen und Verlustrisiken unterschiedlich stark ausgeprägt seien, ließe sich bei Spielbanken und Spielhallen insgesamt eine in etwa gleich hohe Gefährlichkeit erkennen.

 

Unabhängig hiervon ist es aber wenig überzeugend, die Privatisierung einer Spielform zu ermöglichen, deren Attraktivität für Glücksspieler durch das restriktive Vorgehen des Glücksspielgesetzgebers gegenüber Spielhallen (wohl) gesteigert wird, und gleichzeitig für die am wenigsten gefährliche Glücksspielform ein Monopol einzufordern. Obgleich mit der positiven wirtschaftlichen Entwicklung der Westdeutschen Spielbanken GmbH das Hauptargument für deren Privatisierung wegzufallen scheint, ist ein „Rückzieher“ in rechtspolitischer Perspektive wohl kaum zu realisieren. Rien ne va plus.

 

 

Weiterführende Literatur:

Bühringer, Gerhard/Czernecka, Robert/Kotter, Roxana/Kräplin, Anja: Zur Relevanz der Merkmale von Spielstätten für die Regulierung des Glücksspielens am Beispiel der Geldspielgeräte, in: Krüper, Julian (Hrsg.), Strukturfragen der Glücksspielregulierung. Grundlagen – Vollzug – Zukunft, Tübingen 2019, S. 47 ff.