Rüffel aus Brüssel

Bemerkungen der Europäischen Kommission zum Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrag im Nozifizierungsverfahren 2019/187/D

Dipl. iur. Tobias Lüder

Montag, 02.09.2019

Zum wiederholten Male beanstandet die Europäische Kommission die deutsche Gesetzgebung im Bereich des Glücksspiels. Anlass ist dieses Mal der am 26. April 2019 gemäß der Richtlinie (EU) 2015/1525 notifizierte Dritte Staatsvertrag zur Änderung des Glücksspielstaatsvertrages.

Der Dritte Glücksspieländerungsstaatsvertrag betrifft in erster Linie den Sportwettensektor. Während der am 1. Januar 2008 in Kraft getretene Glücksspielstaatsvertrag in diesem Bereich noch ein lupenreines Staatsmonopol vorsah, öffnete eine „Experimentierklausel“ im Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag von 2012 den Markt erstmals für bis zu 20 private Marktteilnehmer. Ihnen kann nach § 10a GlüStV 2012 für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages nach Maßgabe der §§ 4a bis 4e GlüStV 2012 eine Konzession erteilt werden. Dazu ist es freilich infolge einer einstweiligen Anordnung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs (vom 16. Oktober 2015 – 8 B 1028/15) bis heute nicht gekommen, so dass das ursprüngliche Staatsmonopol im Sportwettensektor (ungeachtet eines beachtlichen privaten Grau- und Schwarzmarktes) im Ergebnis bis heute fortbesteht. Nach dem Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (ein Zweiter Glücksspieländerungsstaatsvertrag war zwischenzeitlich gescheitert) soll nunmehr ab dem 1. Januar 2020 jeder Bewerber, der die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, eine Konzession erhalten. Die zahlenmäßige Begrenzung der Konzessionen (auf bislang 20) entfällt. In der Folge bedarf es auch keiner Auswahlentscheidung „unter mehreren geeigneten Bewerbern“ mehr, wie sie gegenwärtig § 4b Abs. 5 GlüStV 2012 für den Fall eines Bewerberüberhangs vorsah. Auch das neue Regulierungsmodell soll indes nicht unbefristet gelten, sondern in einer außerordentlich kurzen Experimentierphase bis zum 30. Juni 2021 erprobt werden. Beschließt die Ministerpräsidentenkonferenz die Fortgeltung des Staatsvertrages gemäß § 35 Abs. 2 GlüStV 2020, verlängert sich die Frist automatisch bis zum 30. Juni 2024. Selbst in diesem Fall kann von einer im Laufe des Jahres 2020 erteilten Konzession aber nur knapp vier Jahre Gebrauch gemacht werden.

In ihren Bemerkungen zum notifizierten Entwurf begrüßt die Europäische Kommission zwar den Wegfall der zahlenmäßigen Begrenzung der Sportwettenkonzessionen auf 20, kritisiert jedoch die zeitliche Begrenzung der Experimentierphase. Im Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag von 2012 sei eine Experimentierphase von sieben Jahren vorgesehen gewesen. Die Erläuterungen zum Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrag erweckten zwar den Eindruck, dass der Zeitraum von sieben auf neun Jahre ausgedehnt werde. Tatsächlich indes habe die Experimentierphase (mangels Erteilung von Konzessionen) noch gar nicht begonnen. Sie werde daher effektiv erheblich verkürzt: Da eine Erteilung von Konzessionen „anscheinend“ nicht mehr vor Inkrafttreten des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrages am 1. Januar 2020 geplant sei, laufe die Experimentierphase zunächst nur eineinhalb Jahre. Die Anreize für einen Wechsel privater Anbieter vom unregulierten in den regulierten Bereich seien daher gering. Das gelte auch unter Berücksichtigung der Möglichkeit einer Verlängerung der Experimentierphase bis zum 30. Juni 2024. Die Wirtschaftsteilnehmer könnten eine solche Verlängerung „nicht als gegeben betrachten“, sodass sie die „Attraktivität des legalisierten Sportwettenmarktes“ nicht steigere. Deutschland wird vor diesem Hintergrund gebeten, noch einmal zu prüfen und zu erläutern, inwieweit der Dritte Glücksspieländerungsstaatsvertrag tatsächlich zur angestrebten besseren Verwirklichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrages beiträgt.

Darüber hinaus merkt die Europäische Kommission an, dass die deutschen Behörden ihrer Evaluierungspflicht nach § 32 GlüStV 2012 (und 2020) nicht nachgekommen seien. Eine kontinuierliche Evaluierung sei jedoch gerade im Bereich der Sportwetten zwingend notwendig. Ferner verweist die Kommission auf ihre Mitteilungen aus den Notifizierungsverfahren zum Ersten (Notifizierung 2011/188/D) und zum gescheiterten Zweiten Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Notifizierung 2016/590/D). In diesen Mitteilungen hat die Kommission deutlich gemacht, dass für ein umfassendes Verbot von Online-Glücksspielen Daten vorgelegt werden müssen, die eine solche Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen. Dieser Forderung ist Deutschland bisher nicht nachgekommen. Nicht nur in Brüssel werden die fehlenden Online-Lizenzen kritisch gesehen. Auch Malta und der Deutsche Online Casinoverband e.V. bezogen im Notifizierungsverfahren hierzu Stellung und kritisierten das deutsche Vorgehen scharf. Kurz vor Ende der Stillhaltefrist äußerte sich auch die International Betting Integrity Association zum geplanten Dritten Glücksspieländerungsvertrag. Sie rügte insbesondere das noch immer bestehende Einsatzlimit von 1000 € und die Beschränkungen im Bereich der Livewette.

Dass die Länder der Kritik noch im Rahmen des Dritten Glücksspieländerungsstaatsvertrages Rechnung tragen, ist mehr als unwahrscheinlich. Der Staatsvertrag befindet sich bereits im Ratifikationsverfahren. Nach der Reform ist allerdings auch hier und zumal angesichts der nur noch kurzen Laufzeit des Glücksspielstaatsvertrags bis 2021 oder höchstens 2024 vor der Reform: Nach ihrem am 9. Mai 2019 veröffentlichten gemeinsamen Eckpunktepapier „für eine gemeinschaftliche glücksspielrechtliche Anschlussregelung“ streben die Staats- und Senatskanzleien der Länder im Bereich der Sportwetten die dauerhafte Einführung eines Erlaubnismodells für Sportwetten ohne zahlenmäßige Begrenzung der möglichen Anbieter an. In Form von „Alternativen ohne Vorfestlegung“, die von einer Beibehaltung des bisherigen gesetzlichen Verbots über ein staatliches Monopol bis zur Einführung eines Erlaubnismodells reichen, stellen sie ferner eine erneute Diskussion über den Online-Markt in Aussicht.